a. Contexto

La discriminación es uno de los problemas más graves que enfrentan muchas personas en México. Las «razones» detrás de la discriminación son múltiples: el género,¹ el color de piel,² la discapacidad,³ el origen nacional, el estatus migratorio, el origen étnico y la orientación sexual⁴ son unas de ellas.⁵

Como revelan múltiples estudios que se han hecho en la materia: la discriminación no solo se produce por personas que “odian” a quienes son “diferentes” o que buscan activamente maltratar o perjudicar a quienes consideran “inferiores” o “peligrosos”. Lo complejo de la discriminación es que va más allá de las personas y está inscrita en el lenguaje, las prácticas sociales, las dinámicas empresariales, los sistemas económicos, las instituciones públicas y el derecho mismo, por mencionar solo algunos ámbitos. Las personas podrán no tener la intención de discriminar, pero pueden, al mismo tiempo, estar solapando sistemas que resultan en la exclusión de las personas por el género, color de piel, etc.

Entender cómo funciona la discriminación es fundamental, porque de ello dependen —o deberían depender— las políticas que se eligen para erradicarla. Si se trata de un fenómeno complejo, multifactorial, las herramientas que se diseñan para combatirla deberían contemplarlo.

Si bien son múltiples las políticas que, particularmente en los últimos 20 años, se han implementado para combatir la discriminación en México, una de las que sobresale es la de tipificar el delito de discriminación. Con excepción de Baja California, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nayarit y Oaxaca, el resto de las entidades federativas han tipificado, de alguna forma u otra, la discriminación como un delito autónomo, que amerita una pena privativa de libertad; lo mismo ha sucedido con el Código Penal Federal. Estas reformas no son una “ocurrencia” de los gobiernos, sino que por lo general cuentan con el apoyo de la misma sociedad civil, que entiende a la condena penal de la discriminación como un avance a favor de los derechos.

Existen múltiples críticas que pueden erigirse a la tipificación de la discriminación, tal y como está en la mayoría de los códigos penales del país. La primera de ellas es que se trata de una herramienta insuficiente o de plano inadecuada para resolver el problema. Valga ejemplificarlo con el caso de la discriminación en el empleo. Supongamos que una mujer no fue contratada o fue despedida porque estaba embarazada, el derecho penal le ofrece castigar a la persona responsable de esta discriminación. Suponiendo que su denuncia culmine en una condena, esa condena no le garantiza trabajo —por lo que queda con el problema original: la falta de acceso al empleo—, ni necesariamente promueve el que la empresa cambie. La empresa puede simplemente deslindarse de la persona que, en este caso, discriminó, como si se tratara de un problema aislado y no institucional, cuando precisamente lo que los estudios demuestran es que la discriminación por lo general es un problema institucional.⁶ Esto apunta a otra de las insuficiencias del delito de la discriminación: que no está diseñado para castigar la discriminación indirecta —la que resulta de la interacción de dinámicas y prácticas institucionales—, sino solo la directa, que es resultado de la acción intencional de las personas.⁷

Más allá de las insuficiencias de su diseño, una interrogante fundamental es si este delito es o no utilizado en la práctica. ¿Sirve para sus propios propósitos?, ¿sí?, ¿no?, ¿en qué casos? A ello precisamente nos dedicamos en el Área de Derechos Sexuales y Reproductivos del CIDE.⁸

b. El ejercicio de acceso a la información pública

Para investigar si y cómo es utilizado el delito de discriminación, se enviaron solicitudes de acceso a la información pública a las procuradurías (o fiscalías) y a tribunales de nueve entidades federativas.⁹ Se les requirió información sobre las denuncias, averiguaciones previas, consignaciones y condenas por el delito de discriminación, para los años de 2012 a 2015. Los resultados fueron deprimentes.

Para empezar: Aguascalientes y el Estado de México no contaban con ningún dato. Ni uno solo. Chiapas solo contaba con datos para el 2015: se había iniciado una averiguación previa. ¿En qué culminó? No se sabe. Jalisco solo ofreció datos sobre las consignaciones para estos años: no tenía ni una sola.

Con excepción del Distrito Federal, ninguna de las entidades que contaban con datos, los tenían desagregados por las distintas modalidades del delito. Esto es, no se sabe si se trató de una negación de un servicio o prestación; de una vejación o exclusión; de una negación o restricción de derechos laborales; o de una provocación o incitación al odio.¹⁰ Ninguna entidad federativa tenía los datos desagregados por el motivo de discriminación, esto es: si tenía que ver con el género, la orientación sexual, el color de piel, la discapacidad, el estado de salud, etc. Esto es: es imposible saber con más detalles cuál es el tipo de discriminación que más se procesa por el sistema penal.

En las entidades en las que reportaron los datos (Distrito Federal, Campeche, Chiapas, Querétaro, Veracruz y Zacatecas), las brechas entre las averiguaciones previas y las consignaciones son importantes.

En el Distrito Federal, por ejemplo: se abrieron en total 1,395 averiguaciones previas, de las cuales solo 20 culminaron en consignaciones y 1 en condena.¹¹ En Campeche ocurre algo similar: hubo 865 denuncias en todo este periodo, pero solo 47 averiguaciones previas que culminaron, todas, en consignaciones,¹² de las cuales no se tienen datos sobre las sentencias. En Querétaro se reportaron 67 averiguaciones previas, 6 consignaciones y 0 condenas.

De las entidades que sí contaban con datos: solo existe el registro de una sentencia condenatoria por el delito de discriminación para todo el periodo de 2012-2015. Esto es, en 4 años, solo una persona fue condenada penalmente por discriminación: en el Distrito Federal, en 2013, por 1 año y 3 meses de pena privativa de libertad.

Todo apunta a que se trata de un delito muerto: una protección falsa, que ni sirve para castigar la discriminación, ni mucho menos –por supuesto– para prevenirla.

a. Contexto

Por décadas, el aborto ha sido una de las luchas prioritarias para muchos grupos feministas mexicanos. Las razones detrás de esto son múltiples,¹³ quizá la más obvia es la relación que el aborto tiene con la autonomía de las mujeres.¹⁴ El reclamo es simple: ¿cómo se puede decir que las mujeres son libres, si son incapaces de decidir sobre lo que pasa con sus propios cuerpos? ¿Cómo se puede afirmar que se les toma en serio como personas y como ciudadanas, si no se les confía una decisión tan básica y tan importante para sus vidas como lo es la relativa a su maternidad?

Han sido tres las estrategias principales de estos grupos en relación a la regulación del aborto en el país. La primera ha sido la de buscar la despenalización del aborto, para que, de ser un asunto penal, pase a ser uno de salud pública.¹⁵ Las razones para luchar por esta estrategia son múltiples, si bien una de las más importantes –que ha sido avalada por la misma Suprema Corte–¹⁶ es por el efecto que la criminalización tiene sobre la salud y las vidas de las mujeres. Está demostrado que la penalización del aborto no sirve para “proteger la vida de los que están por nacer”, porque la realidad es que el número de abortos no disminuye con la penalización.¹⁷ Las mujeres siguen abortando. Lo único que cambia es en qué condiciones lo hacen: si lo hacen de manera segura o no. El efecto más notorio que tiene la criminalización del aborto, de hecho, no es sobre el número de abortos, sino sobre los números de morbilidad y mortalidad materna. Es una política que pone en riesgo la salud y las vidas de las mujeres, porque las orilla a abortar en condiciones inseguras. Más aún: este riesgo ni siquiera es parejo entre mujeres, sino que tiene un efecto diferenciado por clase. Las mujeres con recursos acuden a lugares en los que el aborto es legal y seguro; mientras que las mujeres que no los tienen, son las que resultan condenadas a la clandestinidad, la inseguridad y la muerte.

La segunda estrategia que se ha buscado es la de ampliar las excluyentes de responsabilidad y causales de no punibilidad para el delito de aborto. Esto es: la de buscar que se amplíen las razones por las cuales se considera “legítimo” que una mujer aborte, de tal forma que el acto no sea considerado un delito (como ocurre con las excluyentes de responsabilidad) o, en su defecto, no sea castigado (como ocurre con las causales de no punibilidad).¹⁸ Esta es la regulación que existe, de hecho, fuera del Distrito Federal. En los estados, el aborto siempre está penalizado, lo único que existen son, o bien excluyentes de responsabilidad o bien causales de no punibilidad que exceptúan a las mujeres del castigo dependiendo de las razones por las cuales abortaron. Las razones más comunes para exceptuar el castigo del aborto en el país son: cuando el embarazo fue resultado de una violación, si el embarazo pone la vida o la salud de la mujer en riesgo o si el feto presenta malformaciones congénitas.¹⁹ La apuesta está en ampliar estas causales.

La tercera estrategia importante que han desplegado los grupos feministas mexicanos es la de exigir el acceso al aborto ahí donde ya es legal. La causal que en todo el país queda exceptuada de castigo es cuando el embarazo es resultado de una violación. Por lo mismo, muchos de los esfuerzos se han enfocado en garantizar el acceso al aborto en estos casos. De hecho, el primer caso emblemático que suscitó una discusión pública nacional en el país precisamente tenía que ver con esto. En julio de 1999, cuando Paulina Ramírez Jacinto tenía catorce años, dos hombres entraron a su casa y la violaron. Resultó embarazada. Vivía en Baja California, en donde era legal abortar en estos casos. Ella, junto con su madre, exigieron acceder a este derecho, pero las autoridades terminaron por obstaculizar su ejercicio. El caso se llevó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2002 y tuvieron que pasar cinco años más para que México aceptara firmar una solución amistosa, en donde reconocía su responsabilidad. A diez años de esa aceptación, sin embargo, permanece la pregunta: ¿pueden las mujeres acceder a la interrupción legal del embarazo?

b. El ejercicio de acceso a la información pública

GIRE es una de las organizaciones civiles más importantes del país que trabajan a favor de los derechos reproductivos. Fue fundada en 1992 por Marta Lamas, María Consuelo Mejía, Patricia Mercado, Sara Sefchovich y Lucero González.²¹ Desde su surgimiento y hasta ahora, una de las misiones de GIRE ha sido “difundir argumentos bioéticos, sociales y legales” para “posicionar los derechos reproductivos, en especial la interrupción del embarazo, como un tema de interés público, un problema de salud pública y de justicia social”,²² Uno de los huecos que pretendían –y pretenden llenar– es, precisamente, el de “la falta de información actualizada y académica sobre los derechos reproductivos en general”.²³

En los últimos años, GIRE ha publicado varios Informes sobre el estado de los derechos reproductivos en el país que incluyen un análisis de la normatividad en la materia y del ejercicio real de estos derechos por parte de las personas.²⁴ Para esto último, utilizan solicitudes de acceso a la información para analizar una variedad de asuntos, como el aborto, la anticoncepción, la mortalidad materna, la violencia obstétrica, la reproducción asistida y las políticas de conciliación de familia y trabajo. Sobre el aborto, lo que han recabado es fundamental.

Por ejemplo, en Violencia sin interrupción, GIRE se dedica a analizar el acceso de las mujeres al aborto en casos de violación. Como se mencionó previamente, el aborto en estos casos es legal en todo el país. Más aún: desde 2009, gracias a la NOM-046-SSA2-2005, las mujeres tienen derecho a acudir directamente a las instituciones de salud públicas para exigir este servicio, libre de costo.²⁵ Gracias a una reforma a esta NOM de 2016, ahora queda más que claro que no es necesario que las mujeres interpongan una denuncia penal por violación para acceder a este servicio de salud. Basta que lo soliciten por escrito bajo protesta de decir verdad para que accedan a él (incluso las menores de edad que tienen más de 12 años).²⁶

GIRE se dio a la tarea de investigar cuántas mujeres acceden, de hecho, a este derecho. Valga la mención de uno de los datos más impresionantes que recabaron:

A través de solicitudes de acceso a la información realizadas desde GIRE, se obtuvo que, de enero de 2009 al 30 de junio de 2016, se han recibido 70,630 denuncias por violación sexual en las procuradurías generales de justicia locales y la Procuraduría General de la República; tales cifras contrastan con el número de procedimientos de aborto por violación que las secretarías de salud locales, IMSS e ISSSTE reportan haber realizado durante el mismo periodo: tan sólo 62.²⁷

Por más que se considere que no todas las violaciones resultan en embarazos; y que, incluso cuando resultan en un embarazo, las mujeres pueden utilizar la anticoncepción de emergencia antes que recurrir a un aborto,²⁸ el acceso al aborto sigue siendo bajísimo. Lo que existe es una brecha entre el derecho en papel y su ejercicio. 20 años después del caso de Paulina, el problema que existe en el país es el mismo. Los datos lo demuestran.

a. Contexto

El 8 de marzo de 2016 se desató en México una discusión pública sobre el acoso sexual que nunca antes había ocurrido, al menos no en esa magnitud. Ese día, la periodista Andrea Noel iba caminando por la colonia Condesa, en la Ciudad de México, cuando un tipo se le acercó por atrás, le levantó la falda, le bajó los calzones y se fue corriendo.²⁹ Para la tarde de ese mismo día, Noel había conseguido las grabaciones de dos cámaras de seguridad que habían capturado todo. Para la noche, subió una de las grabaciones a Twitter. “Si alguien reconoce a este imbécil, favor de identificarlo”, escribió para acompañar el video. “Las mujeres deberían poder caminar de manera segura”.

Su caso se viralizó. Fue cubierto por decenas de medios nacionales e internacionales. Las respuestas a su denuncia fueron miles. Respuestas que dejaron en claro que, en la sociedad mexicana, no existía un acuerdo básico sobre cómo se les debía tratar a las mujeres –en el espacio público y en línea–. Así como existían miles de personas que mostraban su apoyo, condenando el acto, existían miles que la cuestionaban (“De seguro miente”, escribían, a pesar de que había un video que mostraba el suceso); que la culpaban de lo ocurrido (“vestida así, ¿qué esperas?”); que aplaudían lo que le había sucedido (“A ver si así aprenden que su lugar está en la cocina”) o que lo minimizaban (“Ni que te hubieran echado ácido en la cara”). A los cuestionamientos, le acompañaron amenazas de violación y de muerte y hasta extraños que se presentaron en su casa para intimidarla. Ante esta violencia, Noel terminó por salir de la ciudad.

Lo emblemático de su caso, por supuesto, no es solamente por la violencia que vivió en la calle y después en línea,³⁰ sino por la respuesta de las autoridades. Cinco años después de lo ocurrido, siguen sin ser capaces de fincar responsabilidades. La impunidad persiste. Según lo narrado por la misma Noel, lo problemático no es solo la falta de resultados, sino todo el procedimiento en sí: la incompetencia generalizada y el trato que le dan a las víctimas.³¹

Lo que le pasó a Noel, por supuesto, no es excepcional. Solo para dimensionar el problema: según la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (ECOPRED),³² en 2014 hubo 460,904 víctimas de acoso sexual en el país (víctimas entre los 12 y 29 años de edad).³³ De estas, 332,363 fueron mujeres (72%). De las mujeres acosadas, 44.2% lo fue por un extraño. De estas, 66.17% reportaron haber sido acosadas en la calle y 21% en lugares públicos. Según la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares de 2011 –la última que se ha realizado–, de las mujeres que reportaron haber sido tocadas o manoseadas por extraños (71.2% de las encuestadas), 53% reportaron haber sido tocadas o manoseadas en la calle.³⁴

Esos son datos sobre la violencia que viven las mujeres. ¿Qué indican los datos sobre el acceso a la justicia que obtienen las mujeres? Para empezar: la cifra negra que calcula el INEGI para los delitos sexuales en México es de 94%³⁵ Para entrar a más detalles: en el 2015, el número de averiguaciones previas que se abrieron por delitos sexuales distintos a la violación y al estupro (lo que puede abarcar el abuso sexual, el hostigamiento y el acoso sexual, dependiendo del código penal local) fue de 14,763. Haciendo una comparación: en la ECOPRED, se reportan 332,363 acosos, pero se abrieron averiguaciones previas para 14,763 delitos sexuales distintos a la violación y al estupro. Existe, en otras palabras, un abismo entre la violencia que padecen las mujeres y la que ellas denuncian ante las autoridades. ¿A qué se debe esta brecha? En parte: a que se estima que denunciar es una pérdida de tiempo y a la falta de confianza en las autoridades.³⁶ Algo que puede ser entendible. La experiencia que reportan mujeres que sí denuncian no es enteramente positiva.³⁷ Las procuradurías, por lo general, no tienen la capacidad para procesar adecuadamente este tipo de delitos (ni muchos otros, en realidad)³⁸ y la revictimización de las mujeres es una práctica común.³⁹ En otras palabras, lo que le ocurrió a Noel, le ocurre a miles de mujeres cada año. Quizá por esa familiaridad, por esa facilidad para identificarse, después de la denuncia de Noel, muchas otras comenzaron a alzar la voz, también denunciando la violencia de la que eran objeto.⁴⁰

Fue tal el momentum social que se generó con las denuncias, que se convocó a una marcha en contra de las violencias machistas para el 24 de abril de 2016. Al final, se organizaron manifestaciones en más de 27 ciudades del país. La más concurrida fue la de la Ciudad de México, en la que más de 10 mil personas –en su mayoría de mujeres– se manifestaron.⁴¹ Se trata de la protesta más grande del país en este tema.⁴² Un día previo a las manifestaciones, se viralizó en Twitter el hashtag #MiPrimerAcoso, que fue utilizado por miles de mujeres para denunciar la violencia de la que han sido objeto, desde una temprana edad.⁴³ En las calles y en línea, en otras palabras, las mujeres alzaron la voz, denunciando la violencia que viven y la incapacidad del sistema para castigarla y prevenirla.

En este contexto, el 25 de abril de 2016–esto es, un día después de las protestas–, el entonces Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel Mancera, anunció que se implementarían una serie de acciones para garantizarle a las mujeres su derecho a vivir libres de violencia.⁴⁴ A su apuesta la llamó la Estrategia 30-100, porque entre los 30 y 100 días de ser anunciada, se pondrían en marcha las acciones. El 25 de mayo de 2016, un mes después del anuncio, el Jefe de Gobierno reveló, en un evento público, una de las estrategias para combatir la violencia sexual en el espacio público: se repartirían miles de silbatos para que las mujeres puedan “avisar de posibles delitos” cuando estén ocurriendo o por ocurrir.⁴⁵

La medida causó revuelo por muchas razones. Una de ellas, por supuesto, era la ironía que surgía de utilizar el doble sentido: la solución a la violencia sexual que viven las mujeres, para el gobierno, era darles un pito. Otra de ellas era la manera en la que individualizaba un problema social. Era como si, para el problema del robo en casas, el gobierno en turno repartiera candados, para que cada hogar viera por su propia seguridad.⁴⁶

Ante las críticas, sin embargo, el gobierno insistió en su Estrategia. El Consejo Consultivo del Instituto de las Mujeres de la Ciudad salió a defender las medidas.⁴⁷ Si bien la defensa del silbato se hacía con varios argumentos, uno de ellos era que se trataba solamente de una de muchas medidas que el gobierno estaba emprendiendo. ¿Cómo se condenaba de tal forma al gobierno si ni siquiera se conocía todo lo que estaba haciendo?

b. El ejercicio de acceso a la información pública

Ante las críticas del gobierno a las críticas de la Estrategia, cuatro organizaciones decidimos profundizar el análisis para poder evaluarla de mejor manera. EQUIS, GIRE, Ala Izquierda y el Área de Derechos Sexuales y Reproductivos del CIDE decidimos constituir el Observatorio de Seguimiento a la Estrategia 30-100. Lo que nos interesaba saber era: como política pública, ¿qué tan buena era la Estrategia 30-100? Para ello, teníamos que responder una serie de interrogantes. Entre ellas: ¿en qué consistía la Estrategia 30-100 del Gobierno de la Ciudad de México? ¿Qué acciones o medidas incluía? ¿Cómo se llegaron a determinar que esas acciones o medidas eran las que había que impulsar? ¿Contaban con un diagnóstico de lo que ocurría en la Ciudad? ¿Tenían una evaluación de las políticas gubernamentales ya implementadas para combatir esta violencia? Las medidas que estaban impulsando: ¿contaban con indicadores de éxito? ¿Existían mecanismos para evaluarlas? ¿Para rendir cuentas?

El 24 de noviembre de 2016, presentamos el Informe de seguimiento a la Estrategia 30-100, en un evento al que acudieron representantes de ONU Mujeres y del Instituto de las Mujeres de la Ciudad. Nuestro análisis se basó, de manera primordial, en las 37 respuestas que obtuvimos a 41 solicitudes de acceso a la información pública que le enviamos a 14 autoridades capitalinas; entre ellas: al Instituto de las Mujeres, la Consejería Jurídica, la Jefatura de Gobierno, la Oficialía Mayor, la Procuraduría General de Justicia, la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Seguridad Pública y el Sistema de Transporte Colectivo de la Ciudad de México.⁴⁸

Después de un análisis de las respuestas, las conclusiones a las que llegamos fueron las siguientes. Primero: no existía un diagnóstico claro y detallado sobre el problema. El diagnóstico que ofreció el Instituto de las Mujeres incluía datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), de la Encuesta Nacional sobre las Dinámicas de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) del 2011 y de una encuesta que se realizó en 2009 en los Centros de Transferencia Modal (CETRAMs) de la Ciudad. Fuera de eso, no se ofrecía más.⁴⁹ No ofrecía más detalles sobre cómo, dónde y cuándo ocurre la violencia sexual (¿en qué estaciones?, ¿en qué horarios?, ¿qué tipo de violencia?). No se ofrecía un perfil claro de las víctimas, ni, por supuesto, de los agresores. No se ofrecían explicaciones sobre la violencia (¿por qué ocurre?, ¿cómo ocurre?, ¿qué factores contribuyen a que se reproduzca?). Ni existía un diagnóstico claro sobre las políticas que hasta entonces había implementado el gobierno para combatirla. Esto último era fundamental. Las mujeres no solo estaban denunciando la violencia que vivían, sino la incapacidad del gobierno para hacerle frente. De ahí que uno de los elementos básicos con los que debía contar el gobierno era un diagnóstico sobre lo que, en efecto, había hecho. ¿Qué políticas había implementado? ¿Habían servido? ¿Sí, no, por qué? ¿Qué se tenía que cambiar? Sobre esto, el diagnóstico que ofrecieron era silente.

Segundo: existían más medidas que las del silbato, si bien muchas de ellas eran igual de preocupantes. En todos los casos, carecían de un diagnóstico específico que las justificara y tenían problemas de diseño importantes.

Valga empezar por el mismo silbato. Había autoridades que lo presentaban como una herramienta para mujeres (como el mismo Jefe de Gobierno), mientras que otras, lo presentaban como una herramienta para todas las personas. Ni siquiera existía, en otras palabras, un acuerdo sobre cuál era el público objetivo de la medida. Adicionalmente: considerando la población de la ciudad, el número de silbatos ofrecidos (115 mil, al final) era insuficiente. Incluso comparados con la población que utiliza el transporte público, seguían siendo insuficientes. ¿Cómo habían decidido el número? Valga mencionar que los primeros 15 mil silbatos, costaron 81 pesos cada uno. ¿Cómo se justificaba el costo? Encima: conseguirlo era complicado. Solo estaba disponible en 6 estaciones de metro, en los juzgados cívicos y en el Instituto de las Mujeres, en horarios laborales. Para obtenerlo, era necesario contar con un correo electrónico (en una ciudad en la que solo 63.1% de la población tiene acceso al Internet) y con una credencial de elector (lo que excluía a menores de edad y a extranjeras). Por último: las autoridades ni siquiera tenían claro cómo se debía utilizar. ¿Quién debía silbarlo y en qué momento? ¿Qué pasaría una vez que sonara? ¿Qué autoridad debía acudir al auxilio? No tenían claro.

Además del silbato, el gobierno liberó una campaña con el objetivo de incentivar la denuncia de la violencia sexual, dirigida a mujeres. Diseñó una serie de posters, que colocó en el sistema de transporte metro (y difundió en línea), en los que aparece una caricatura de una mujer cuya “denuncia” se convierte en una mano gigante capaz de aplastar al agresor, que aparece dibujado como un pequeño monstruo negro. “Tu denuncia es tu mejor defensa”, que era el slogan de la campaña, aparece de manera prominente en los posters. Estos también incluían la frase: “Hazte escuchar, denuncia la violencia sexual. #PorTiPorTodas”. La campaña era problemática por varias razones. La más importante de ellas, sin embargo, era que afirmaba que denunciar era lo mejor que podían hacer las mujeres cuando, como el caso de Andrea Noel y muchos otros revelaron, eso no era cierto. Denunciar, muchas veces, era exponerse a una revictimización constante y todo para que, como quiera, permaneciera la impunidad. Y sobre este último punto, esto es, sobre el proceso y las condiciones de denuncia, la Estrategia 30-100 no hizo nada. La campaña no venía “acompañada de medidas para mejorar la atención que reciben las mujeres que denuncian, facilitando el proceso con protocolos de actuación claros y procedimientos respetuosos de sus derechos. En el caso de la Estrategia 30-100, no se tiene información de capacitación previa o paralela a las acciones de comunicación[.] Por lo mismo, la campaña resulta particularmente problemática: ofrece una alternativa –la denuncia–, que ni siquiera es como la plantean –no es la mejor defensa de las mujeres–.”⁵⁰ Con la campaña ocurría lo mismo que con los silbatos: no quedaba claro qué pasaría una vez que se pidiera el auxilio gubernamental.

Por último, valga mencionar que una de las apuestas de la Estrategia 30-100 eran los espacios exclusivos para mujeres en el sistema de transporte público. Según se reportó, en enero de 2016, se aumentó el número de vagones para mujeres; se ampliaron los horarios para acceder a estos vagones; y se licitaron 5 nuevos camiones exclusivos para mujeres. La estrategia de garantizarles a las mujeres espacios exclusivos en el transporte público lleva en la Ciudad al menos 8 años de implementarse. A pesar de ello, el gobierno fue incapaz de proporcionar un diagnóstico que demostrara su eficacia y eficiencia para resolver el problema que supuestamente están llamados a resolver: garantizarles a las mujeres un viaje seguro. Esto importa porque, si bien el sistema constitucional mexicano permite medidas que diferencian con base en el género, estas medidas se tienen que justificar desde una perspectiva constitucional. Esta justificación, a 13 años de su implementación (y contando), no existe.

Como último punto: además de no contar con un diagnóstico, las medidas tampoco contaban con buenos indicadores, ni con mecanismos de rendición de cuentas. Los indicadores, valga aclararlo, es lo que permite evaluar el desempeño de una política pública. Sin indicadores adecuadamente diseñados, resulta imposible saber en qué hay mejora y en qué no. Un buen indicador es medible, preciso y oportuno, de forma tal que permita, de hecho, medir ultimadamente el impacto de la política pública en cuestión: si sirvió o no para cumplir con sus objetivos. Los indicadores, en otras palabras, son lo que pueden servir formalmente como evidencia para la eficacia de las políticas públicas.⁵¹

Los indicadores que presentó el gobierno eran problemáticos por múltiples razones. Por ejemplo: su descripción dificultaba o impedía su medición; existían indicadores que no tenían una relación con las medidas implementadas; o existían indicadores que realmente no servían para medir el éxito de las medidas. Por ejemplo: uno de los indicadores protagónicos para el gobierno era el número de denuncias. El que aumenten las denuncias, sin embargo, no necesariamente es algo bueno en sí. Pueden aumentar porque hubo un aumento en los hechos potencialmente delictivos y no solo porque aumentó la “confianza” en las autoridades. O puede haber un aumento en las denuncias, pero que las averiguaciones previas, consignaciones o sentencias no cambien. Esto es: que la impunidad persista.

Además de la falta de indicadores adecuados, la Estrategia carecía de mecanismos de rendición de cuentas.⁵² No había, en otras palabras, cómo medir su éxito –o su fracaso– de manera alguna.

Por último: en términos de transparencia, la Estrategia 30-100 también resultó problemática. Valga recordar que la transparencia es lo que permite efectivamente visibilizar, analizar y valorar los resultados de una política pública, no solo por parte del gobierno, sino por parte de otros actores públicos que puedan estar interesados en ello. Lo que reveló nuestro propio ejercicio del derecho de acceso a la información pública, es “que las autoridades que supuestamente estaban involucradas en el diseño y en la ejecución de la Estrategia, no estaban al tanto de ella. Y las instituciones que sí sabían de la Estrategia, no contaban, sin embargo, con información pública y accesible –por no decir sustentada y bien pensada– para presentar, justificar y así defender la Estrategia, respondiendo con ello a nuestro derecho a la información”.⁵³

A partir de todo esto es que concluimos que la Estrategia 30-100, como política pública, estaba mal diseñada y tuvo serios problemas de ejecución.

a. Contexto

Particularmente en los últimos quince años, los esfuerzos que ha realizado el Estado mexicano por promover la igualdad de género y erradicar la violencia de género son importantes. Una lectura, incluso superficial, de los reportes que periódicamente somete el Estado mexicano al Comité de la CEDAW –encargado de monitorear el cumplimiento de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés)– revela cómo se han multiplicado los esfuerzos con el paso de los años. El Informe que sometió el Estado mexicano en diciembre de 2016 es particularmente impresionante,54 debido a la cantidad de instituciones que se han creado, protocolos que se han publicado, armonizaciones legislativas que se han realizado, mesas y foros que se han organizado, capacitaciones que se han impartido y presupuestos que se han asignado para promover la igualdad de género y erradicar la violencia de género.

La pregunta relevante, por supuesto, es de qué ha servido todo lo que se ha hecho. Como demuestra el caso de la Estrategia 30-100: un gobierno puede tener la intención de garantizar los derechos de las mujeres, pero diseñar e implementar políticas públicas malas para lograrlo. O, como demuestra el Informe de EQUIS, sobre los Centros de Justicia para las Mujeres: se pueden crear instituciones que, una vez que se analizan a fondo, no tienen las capacidades y condiciones para cumplir adecuadamente con sus objetivos.55

Los Centros de Justicia para las Mujeres fueron impulsados por la Secretaría de Gobernación, a través de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres (CONAVIM) en el 2010. En ese entonces, el Estado mexicano había sido recientemente condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en tres casos relacionados con la violencia de género y la impunidad que por lo general que la acompaña.56 La necesidad de garantizar los derechos de las mujeres víctimas de violencia era, por lo tanto, apremiante para el gobierno. Y los Centros han sido una de sus apuestas principales para tal efecto.

Existen 31 centros en todo el país, en 21 entidades federativas.57 Su propósito es convertirse en el lugar para que las mujeres, víctimas de violencia, reciban todo tipo de atención: psicológica, médica, jurídica y hasta económica. Ahí pueden atenderlas a ellas y a sus hijos e hijas (cuentan hasta con ludotecas), sin que sea necesario que acudan a ningún otro lugar.

Esta es la teoría. En la práctica: ¿con qué recursos económicos, institucionales y humanos cuentan los Centros para operar?

b. El ejercicio de acceso a la información pública

En 2016, EQUIS se dio la misión de “conocer el estado que guardaba la política pública de los Centros de Justicia para las Mujeres a nivel nacional, centrándose en su diseño institucional”.⁵⁸ Para ello, se tomaron como “eje tres unidades de análisis: la estructura institucional, la asignación de recursos y el diseño operativo de los Centros”. Para su evaluación, utilizaron, entre otras herramientas, solicitudes de acceso a la información pública que enviaron a distintas autoridades (desde el CONAVIM hasta los mismos Centros de Justicia, pasando por las unidades de transparencia encargadas de contar con la información pública en la materia).

¿Qué descubrió Equis en su análisis de los Centros? Varios problemas.⁵⁹

Para empezar: la mayoría de los Centros no están contemplados en las leyes, sino que fueron creados por acuerdos o decretos ejecutivos. Esto significa que, así como fueron creados, pueden ser erradicados, con el cambio de gobierno. Por esta razón, muchas veces quedan al arbitrio de secretarías o procuradurías locales, lo que limita su capacidad para actuar de forma autónoma. Encima, muchos no tienen personalidad jurídica, ni patrimonio propio, lo que también limita su capacidad para actuar.

Para entonces, once de los Centros no contaban con los criterios para elegir a la directora. Esto es, no tenían claro quién debería encabezarlos: con qué perfil debería cumplir o con qué conocimientos y experiencia debería contar. Los que sí contaban con criterios, no siempre incluían como uno de los relevantes la formación en o experiencia con perspectiva de género, derechos humanos o atención especializada de la violencia. En otras palabras: pueden contratar a personas que no tienen lo que se necesita para atender los problemas específicos a esta materia.

De manera adicional: muchas de las personas que laboran en los Centros están adscritas, en realidad, a otras instituciones. Dependen administrativa, laboral y jerárquicamente de otras instancias, lo que impacta cómo operan los Centros. Por ejemplo: se supone que los Centros deben funcionar las 24 horas al día. Sin embargo, los horarios laborales establecidos para los y las funcionarias en otras dependencias, contemplan un horario distinto. Los Centros no tienen la capacidad para modificar esta situación, por lo que muchas veces, si bien están abiertos, no pueden operar como deben, porque no cuentan con el personal para ello.

Encima: los documentos de creación de los Centros no son homogéneos. Más allá de eso, algunos “omiten elementos básicos como objetivos, composición, dependencias que lo integran y funciones”. En otras palabras: se crean estos Centros sin que quede claro para qué sirven y cómo deben operar. Relacionado con esto: solo once Centros cuentan con un Programa de Operación Anual y seis se encuentran en proceso de actualización o elaboración. Básicamente: la mayoría de los Centros opera sin un programa de acción claro.

Por último: detectaron que el cumplimiento de las obligaciones que tienen las unidades de transparencia de las dependencias responsables de los Centros dio mucho qué desear, especialmente tratándose de su presupuesto. Fue poca la información que se pudo obtener sobre los presupuestos.

De la poca información que se pudo obtener, está la que se refiere a los recursos que les transfiere la CONAVIM. Entre 2010 y 2016, según el estudio de EQUIS, CONAVIM transfirió 150 millones de pesos a los Centros. A ocho de los Centros, sin embargo, no les tocó ningún subsidio. A los demás, se les asignaron cantidades distintas, sin que quedara claro por qué. Según el informe, “llama la atención que la distribución de los recursos sea tan desigual y no obedezca a características sociodemográficas, a la antigüedad o a las necesidades específicas del Centro”.⁶⁰ “Sería importante,” sostiene el informe, que “además de los lineamientos que establece la propia CONAVIM” para asignar recursos, se evalúe “si la distribución y el ejercicio de dichos recursos corresponden realmente con las necesidades de atención en el Estado y con el diseño y características de cada centro.”⁶¹

Más allá de cómo se asignan estos recursos, en ciertos casos, hay incongruencias entre lo que reporta la CONAVIM y lo que reportan los Centros. Por ejemplo: la Procuraduría de Chiapas reportó que no recibió ningún subsidio federal, mientras que la CONAVIM reportó y comprobó haberles dado 5 millones de pesos. “Esto”, se afirma en el Informe, “nos deja dudas sobre la transparencia y la veracidad de la información recibida de la Procuraduría.” Adicionalmente, en todos los casos analizados, el presupuesto federal asignado difiere del ejercido: siempre se ejerce menos de lo que se asigna. La diferencia no la explican, lo que pone en duda el uso de los recursos por parte de los Centros. Y no es para menos: los huecos en la información que reportan son preocupantes.⁶²

Después de todo esto, es válido concluir que los Centros de Justicia son instituciones débiles, sin una estructura y un camino claro. Además, EQUIS identificó que ciertos Centros, especialmente los que dependen de Fiscalías o Procuradurías, “operan con un modelo punitivo y un enfoque unidimensional del acceso a la justicia, centrándose solo en la persecución del delito.”⁶³ Esto contraviene “el modelo integral” de los Centros, “que incorpora la atención médica y psicológica, el empoderamiento económico y social como elementos para fortalecer el acceso a la justicia de las mujeres.”⁶⁴